경남도지사가 서울과 창원을 오가는 시외버스를 운영하는 회사들에게 일정 횟수로 마산남부시외버스터미널을 경유하라고 개선명령을 내렸다. 이에 서울~마산 노선을 운행하는 동양고속과 중앙고속이 개선명령의 취소를 요구하는 소송을 냈으나 대법원에서 최종 패소했다.
대법원 제2부(주심 이동원 대법관)는 9월 7일 고속형 시외버스 운송사업자인 동양고속과 중앙고속이 "경전여객과 천일여객에 대한 각 여객자동차운송사업 계획변경 개선명령을 취소하라"며 경남도지사를 상대로 낸 소송의 상고심(2021두39096)에서 개선명령은 적법하다고 판시, "개선명령을 취소하라"고 판결한 원심을 깨고, 원고 패소 취지로 사건을 부산고법으로 되돌려보냈다. 경전여객과 천일여객이 피고보조참가했다.
동양고속과 중앙고속은, 경남도지사가 직행형 시외버스운송사업자인 경전여객과 천일여객에게 서울남부터미널과 창원시 진해구 소재 용원시외버스센터를 왕래하는 시외버스 노선 중 1일 9회 마산남부시외버스터미널을 경유하도록 운행경로를 변경하는 내용의 개선명령을 내리자 소송을 냈다. 동양고속과 중앙고속은 "경남지사가 개선명령을 하면서 단순히 이를 통해 마산 남부지역 주민들의 교통편의가 증진될 것이라고 전제했을 뿐 원고들을 비롯한 기존 운송사업자들의 운행현황과 수익에 대한 영향, 마산 남부지역의 실제 수송수요와 경전여객과 천일여객의 기존 노선 이용자들이 입게 될 침해 정도 등의 사정들을 구체적으로 고려하지 않았다"고 주장했다. 동양고속은 서울-마산 노선을 1일 59회, 중앙고속은 1일 5회 운행하고 있다.
1심 재판부는 "개선명령 처분에 재량권을 일탈 · 남용한 위법이 있다고 볼 수 없다"며 원고들의 청구를 기각했다. 그러나 항소심 재판부가 "이 사건 처분은 이익형량을 전혀 하지 않았거나 이익형량을 하였으나 정당성 · 객관성이 결여된 경우로서 재량권을 일탈 · 남용하여 위법하다"며 원고 승소 판결을 내리자 경남도지사가 상고했다.
대법원은 다시 판단을 뒤집었다.
대법원에 따르면, 피고는 경전여객과 천일여객에 대한 개선명령 처분에 앞서 2016. 3. 23. (경전여객과 천일여객이 아닌) 다른 시외버스 업체들에 대해 서울남부터미널과 경남 함안군 소재 군북버스터미널 등을 왕래하는 시외버스 노선 중 1일 3회에 관해 마산남부시외버스터미널을 경유하도록 운행경로를 변경하는 내용의 개선명령(선행처분)을 했다. 마산고속버스터미널과 서울 사이를 고속버스로 1일 64회 운행하던 원고들은 피고를 상대로 선행처분의 무효확인과 취소를 구하는 행정소송을 제기하여 2개의 노선에 관하여는 원고들의 청구가 배척되었고, 1개의 노선에 관하여는 피고가 경상북도지사와 미리 협의하지 아니한 절차상 하자가 있다고 인정되어 선행처분을 취소하는 판결을 받았다. 마산남부시외버스터미널부터 기차역인 마산역까지(이동거리 약 7㎞)는 자동차로 약 25분 소요되고, 마산남부시외버스터미널부터 마산고속버스터미널까지(이동거리 약 6㎞)는 자동차로 약 20분 소요된다.
대법원은 "이러한 사정에 비추어 볼 때 위 소송이 종결된 후 이 사건 처분을 할 당시 피고는 원고들의 운행현황과, 이 사건 처분과 같은 개선명령이 원고들의 수익에 미치는 영향을 고려하였을 것으로 보인다"고 지적하고, "피고가 이 사건 처분에 앞서 원고들에 대하여 의견을 조회하여 원고들이 주장하는 바와 같은 대안을 살펴보지 않았다는 사정만으로 이 사건 처분을 하면서 원고들을 비롯한 기존 운송사업자들의 운행현황과 수익에 대한 영향을 전혀 고려하지 않았다고 보기는 어렵다"고 밝혔다. 대법원은 "선행처분으로 비로소 마산남부시외버스터미널과 서울 사이를 운행하는 시외버스 노선이 신설되었으나 그 운행횟수는 1일 3회에 불과하였고, 기록에 의하면 실제로 선행처분 이후 이 사건 처분이 이루어지기 전까지 마산남부시외버스터미널에서 서울로 운행되는 시외버스 노선을 늘려달라는 민원이 꾸준히 제기되었음에 비추어 선행처분만으로는 마산 남부지역의 수송수요를 충족시키기에 부족하였다고 보이는 점, 피고가 관할 구역 내 도시개발 현황 등을 고려하여 처분에 이르렀다고 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 피고가 처분을 하면서 마산 남부지역의 수송수요를 전혀 고려하지 않았다고 보기 어렵다"고 밝혔다.
대법원은 또 "이 사건 처분으로 인해 참가인들(경전여객과 천일여객)의 기존 노선 이용자들 입장에서는 운행거리와 시간이 다소 늘어나게 되는 등 교통상 불편이 발생할 수 있으나, 이는 처분으로 증대되는 마산 남부지역 주민들의 교통편의에 비하면 참을 수 있는 수준이라고 보일 뿐만 아니라 처분에 앞서 구체적으로 조사하지 않더라도 쉽게 예상하여 고려할 수 있는 사항"이라며 "따라서 피고가 처분을 하면서 이익형량을 전혀 하지 않았다거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락하였다고 보기 어렵고, 처분을 통해 마산 남부지역 주민들의 교통편의가 상당히 증대되는 점에 비추어 볼 때, 원고들을 비롯한 기존 운송사업자들의 수익에 미치는 영향이나 참가인들의 기존 노선 이용자들에게 발생하는 교통상의 불편 등을 고려하더라도 처분의 이익형량에 정당성과 객관성이 결여되었다고 단정하기는 어렵다"고 판시했다.
대법원은 종전의 대법원 판결(2002두3768, 2011두13484 등)을 인용, "｢여객자동차 운수사업법｣ 제23조 제1항에 따라 운송사업자에 대하여 사업계획의 변경이나 노선의 연장 · 단축 또는 변경 등을 명하는 개선명령은 여객을 원활히 운송하고 서비스를 개선해야 할 공공복리상 필요가 있다고 인정될 때 행정청이 직권으로 행하는 재량행위"라고 전제하고, "이러한 개선명령의 결과로 동일노선을 운행하는 다른 운송사업자의 운행수익이 종전보다 감소될 것이 예상된다 하더라도 개선명령의 목적과 경위, 그로 인해 관련 운송사업자의 수익변동에 미치는 영향, 당해 노선을 운행하는 자동차를 이용하는 주민들의 편익 등 관련 당사자의 사익과 공익을 비교 형량하여 볼 때 공익상의 필요가 우월하고 합리성이 있다고 인정된다면 이는 재량권의 범위 내에 속하는 것으로서 적법하다(2011두13484 판결 등 참조)"고 밝혔다.
리걸타임즈 김덕성 기자(dsconf@legaltimes.co.kr)
