지난 8월 정부는 10월 초까지 주택법 시행령을 개정하여 민간택지에 분양가상한제를 적용하겠다는 부동산대책을 발표했다. 서울의 아파트 가격이 다시 상승하고 있고 이러한 상승세를 투자수요가 집중된 강남권 재건축 사업장이 이끌고 있다는 인식에 기초한 것이었다. 민간택지에도 분양가상한제를 적용하겠다는 정책이 발표되자 바로 위헌 논란이 제기되었다.

관리처분계획인가 받은 사업이 문제

크게 보면 민간택지에 분양가상한제를 적용하는 것이 헌법적으로 정당화될 수 있는가 하는 의문과 함께 구체적인 내용으로 들어가 관리처분계획인가를 받은 재건축, 재개발사업에 대하여도 분양가상한제를 적용하는 것이 소급입법에 의한 재산권 침해라는 문제 제기이다.

민간택지에 분양가상한제를 적용하는 것은 위헌일까. 민간택지는 택지 중 공공택지가 아닌 택지로서, 공공택지는 택지개발촉진법에 따른 택지개발사업이나 산업입지법에 따른 산업단지개발사업 등 수용권을 행사하여 조성한 토지를 말한다(주택법 제2조 제24호). 공익 목적으로 수용된 토지에 주택을 건설하면서 사인(私人)이 막대한 이익을 얻는 것은 헌법적으로 정당화되기 어렵다. 피수용자는 개발이익이 배제된 보상금만을 받고 소유권을 박탈당했는데, 수용된 토지에 주택을 건설하면서 개발을 통해 발생한 초과이익은 개발사업자에게 제한 없이 귀속된다면 수용의 공공성에 반하기 때문이다.

공공택지에 건축된 아파트에 대한 분양가를 제한하는 것은 이 점에서 정당화될 수 있다. 하지만 민간택지는 공공택지와는 달리 사인이 매수하거나 기존 주택을 재건축하는 등으로 자신이 소유하고 있는 토지에 주택을 건축하는 것이므로 정부가 분양가에 개입할 수 있는 근거가 부족하다. 하지만 우리 헌법은 토지와 주택에 관하여 광범위한 정책의 개입을 허용하는 입장을 가지고 있기 때문에 민간택지에 분양가상한제를 적용하는 것 자체만 가지고 위헌이라고 보기는 어렵다.

부동산정책의 역사를 돌이켜 보더라도 토지 및 주택의 공급과 가격에 지속적인 제한을 부과해 온 것이 사실이다. 부동산투기억제 정책의 효시로 꼽히는 「부동산투기억제 특별조치법」(법률 제1972호, 1967. 11. 29. 제정, 1968. 1. 1. 시행)이 1967년 도입된 이래 부동산투기억제는 정부의 정책 순위에서 줄곧 상위를 차지해 왔다. 정부의 시장개입의 정당성에 대한 문제 제기 역시 계속되었는데 특히 헌법재판소가 출범한 후에는 부동산정책이 위헌인지 여부가 첨예하게 다투어졌다.

헌재는 "토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다"는 기본입장을 천명하고 있다(헌법재판소 1998. 12. 25. 89헌마214 이른바 '그린벨트' 사건 등).

이러한 헌재의 입장을 고려할 때 헌재가 민간택지에 분양가상한제를 적용하는 것 자체를 위헌이라고 판단할 가능성은 상대적으로 낮아 보인다.

분양가상한제 적용범위 확대

실제 민간택지에 대한 분양가상한제는 2007년 1.11 부동산대책으로 시행된 이래 주택법에 줄곧 규정되어 있었다. 이명박 정부 이후 민간택지에 분양가상한제를 적용하는 요건을 매우 좁게 설정해 놓고 있어서 사실상 민간택지에 분양가상한제가 적용되지 않았던 것을 이번 부동산대책을 통해 적용범위를 넓히도록 정한 것으로서 제도 자체가 위헌이라는주장은 설득력이 부족하다.

하지만 관리처분계획이 인가된 재건축사업 등에도 분양가상한제를 적용하는 것은 위헌 소지가 상당하다. 분양가상한제 적용지역을 지정하게 되면 그 효력은 지정 공고일 이후 최초로 분양승인(입주자모집승인)을 신청한 단지부터 적용하도록 되어 있다. 다만 재건축, 재개발사업은 관리처분계획인가를 신청한 단지부터 적용하도록 되어 있다. 이미 관리처분계획인가를 받은 단지는 분양가상한제의 적용을 피할 수 있는 것이다.

관리처분계획 인가되면 불가역적 단계 돌입

재건축사업 등을 일반주택사업과 달리 취급하는 것은 관리처분계획이 인가되면 조합원 이주 및 기존 건축물의 철거가 진행되는 등 해당 사업이 불가역적인 단계에 들어가기 때문이다. 예정분양가 등을 토대로 조합원의 부담금 등을 정하고 이주 및 철거를 진행하고 있는데 예상치 못하게 분양가 통제를 받는다면 조합원 부담금이 크게 늘어나게 되는 문제가 발생하므로 일반 주택사업과 달리 취급한 것이다.

하지만 이번에 정부가 발표한 정책에 따르면 재건축사업 등도 다른 주택사업과 동일하게 분양가상한제 적용지역으로 공고된 이후 분양승인을 신청하는 단지는 분양가상한제의 적용을 받게 된다. 소급입법에 의한 재산권침해 문제가 제기될 수밖에 없는 것이다.

거의 동일한 쟁점에 관해 과거 헌법재판소가 내린 결정을 살펴보자. 2005년 도시정비법이 개정되면서 주택재건축사업에서도 임대주택을 공급하도록 의무화했다. 주택재건축사업 시 증가되는 용적률의 100분의 25 범위 내에서 임대주택 공급을 의무화했는데, 공급의무량을 사업진행 정도에 따라 달리 정했다. 사업시행인가 이전에는 100분의 25를, 사업시행인가를 얻은 경우는 100분의 10을, 관리처분계획인가까지 받은 경우에는 100분의 10을 원칙으로 하되 일반분양하는 주택의 수가 100분의 10에 미치지 못할 때에는 그 수에 대해서만 임대주택공급의무를 부과했다.

이에 대해 재산권 침해 등을 이유로 위헌소원이 제기되었는데 헌재는 합헌결정을 내렸다(헌법재판소 2008. 10.30.자 2005헌마222 결정). 하지만 4인의 재판관이 반대의견을 밝혔는데, 개정법률 시행일 이전에 관리처분계획인가를 받은 재건축조합에도 개정법률이 적용되는 한 위헌이라는 의견이었다.

재판관 4인의 반대의견

관리처분계획이 인가되면 조합원 분양분과 일반분양분이 확정되고, 정비사업비의 추산액에서 일반분양분을 통한 수입으로 충당되는 부분을 제외한 나머지 금액을 기준으로 조합원의 부담금액이 관리처분계획상 정해지게 되어, 관리처분계획인가에 의해 조합원의 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권 등은 잠정적으로 확정된 부담금액을 지불하는 것을 조건으로 그가 분양받기로 되어 있는 대지 또는 건축물을 분양받을 수 있는 권리로 변환되고, 이는 헌법상 보호받는 재산권이므로 시행일 이전에 관리처분계획인가를 받은 사업에 대하여 임대주택공급의무를 부과하는 것은 소급입법에 의한 재산권침해라는 것이다.

관리처분계획인가를 받은 단지에 대하여는 완화된 임대주택공급의무를 부과한 입법에 대하여도 재판관 4인의 반대의견이 있었다는 점은 간단히 지나칠 문제가 아니다. 정부의 이번 대책은 관리처분계획인가를 받은 단지에 대하여도 전면적으로 분양가상한제를 적용하도록 하는 내용이어 위헌의 소지가 상당하다. 주택법 시행령 개정에 앞서 위헌성에관해 충분한 검토가 있기를 희망한다.

정원 변호사(법무법인 지평, wjeong@jipyong.com)