온실가스 배출권 거래제도
[김현아 · 정수용 변호사]
2011-01-20 김진원
1997년 12월 일본 교토에서 개최된 제3차 유엔기후변화협약(UNFCCC) 당사국총회(COP)에서 선진국의 온실가스 감축목표가 규정된 교토의정서(Kyoto Protocol)가 채택되었다. 교토의정서는 온실가스 의무감축국이 온실가스 감축목표를 달성함에 있어 소위 교토메커니즘이라고 불리는 신축성 체계, 즉 배출권거래제, 청정개발체계(CDM) 및 공동이행제도(JI)를 활용하도록 하는 것을 그 핵심으로 한다. 특히 배출권 거래제로 인하여 온실가스 의무감축국인 EU를 중심으로 탄소시장(carbon market)의 발전을 가져왔다.
의무감축국 포함 가능성 높아
우리나라는 1993년에 기후변화협약에 가입하였으나 교토의정서 상 온실가스 의무감축국에서 제외되었다. 2007년 인도네시아에서 개최된 제13차 유엔기후변화협약 당사국 총회에서 채택된 발리로드맵(Bali Roadmap)에 따라 2009년 12월 코펜하겐에서 개최된 제15차 유엔기후변화협약 당사국 총회에서 교토의정서 후의 새로운 온실가스 감축체계(소위 포스트 교토체계)를 도출할 예정이었으나 법적 구속력이 없는 코펜하겐 협정(Copenhagen Accord)를 채택하는(take note of) 데 그쳤다. 이후에도 포스트 교토체계에 관한 국제적 논의가 지속적으로 이루어지고 있으며, 향후 우리나라 역시 온실가스 의무감축국에 포함될 가능성이 높다.
우리나라는 2009년 11월 17일 열린 국무회의에서 2020년까지 국가 온실가스 중기 감축목표를 2005년 대비 4% 수준으로 확정했다. 2010년 1월 13일엔 온실가스 감축 등 녹색성장을 위한 기본법이자 종합법인 저탄소 녹색성장 기본법(이하 기본법)이 공포되어 시행 중이다. 기본법에 의하면, 우리나라의 온실가스 감축목표 달성을 위하여서는 기본적으로 온실가스 ㆍ 에너지 목표관리제(이하 목표관리제)를 실시하되, 총량제한 배출권 거래제 역시 선택적으로 도입할 수 있도록 하고 있다.
20055년 대비 4% 수준 확정
목표관리제는 에너지목표관리업체(이하 관리업체) 별로 온실가스 ㆍ 에너지 감축목표를 설정하고 목표 달성 여부를 평가하여 위반 시에 개선 명령을 부과하고, 개선명령을 위반하는 경우 과태료를 부과하는 제도이다. 목표관리제는 전통적인 명령통제방식(command and control)의 규제로서, 시장기능을 활용하는 배출권 거래가 동시에 시행되는 경우, 두 제도간의 관계 정립이 문제되었다.
현재 배출권 거래제 법안에 의하면 배출권 할당대상업체는 목표관리제 하의 관리업체 중 일부 업체로 규정하고 있다. 배출권 거래제의 적용을 받는 배출권 할당대상업체에 대해서는 목표관리제가 적용되지 않을 것으로 보인다.
녹색성장위원회의 자료에 의하면, 에너지목표관리업체 중 약 70% 정도가 배출권 거래제의 적용을 받게 될 것으로 예상된다. 또 부칙 제3조에서는 목표관리제 하에서 목표를 받은 자에 대해서는 배출권을 할당받은 것으로 간주하도록 하는 경과규정을 두고 있어서, 배출권 할당대상업체는 목표관리제 하에서 이미 설정받은 목표를 할당량으로 인정받게 될 것으로 예상된다. 다만, 두 제도 사이의 관계 정립과 관련하여서는 좀 더 구체적인 규정이 필요한 상황이다.
470개 업체 지정
현재 목표관리제는 2012년 본격 시행을 앞두고 각 부문별 관장기관별로 목표관리제 적용대상인 관리업체를 지정을 마쳐 총 470개의 업체가 목표관리제 하의 관리업체로 지정되어 있다. 지식경제부 산하의 산업ㆍ발전 분야 374개, 환경부 산하 폐기물 분야 23개, 국토해양부 산하 건설ㆍ교통분야 46개, 농림식품수산부 산하 농업 · 축산 · 식품분야 27개 업체 등이다. 또 환경부는 2010년 11월 12일 지정된 관리업체에 대한 목표설정 및 온실가스 배출량 및 에너지 소비량의 산정 ㆍ 보고 및 검증(Monitoring, Reporting and Verification : MRV)을 위한 구체적인 세부기준을 규정한, 방대한 분량의 목표관리운영지침 제정안을 입법예고했다.
정부는 온실가스 감축목표를 달성하기 위하여 5년 단위의 배출권 거래제의 계획기간(이하 계획기간)에 대한 국가 배출권 할당계획을 수립하고, 매 계획기간의 시작 전까지 배출권 할당 대상업체(이하 할당 대상업체)를 지정한다. 할당 대상업체는 에너지목표관리업체로 지정된 업체 중 6대 온실가스 배출량이 대통령령으로 정하는 기준량 이상인 업체 및 배출권 거래제에 자발적으로 참여하고자 하는 업체이다.
3차 계획기간 이후 유상할당
정부는 할당 대상업체로부터 배출권 신청을 받아 이를 심사한 후 계획기간의 총 배출권 및 계획기간 내 각 이행연도(1월 1일부터 12월 31일까지)별 배출권을 할당한다. 배출권의 할당과 관련하여 제1차 계획기간(2013년 1월 1일~2015년 12월 31일) 중에는 전체 할당량 중 90%를 무상할당하고, 제2차 계획기간(2016년 1월 1일~2020년 12월 31일) 중에는 제1차 계획기간에 대한 평가를 토대로 무상할당 비율이 대통령령으로 정해지며, 제3차 계획기간(2021년 1월 1일 이후)부터는 모두 경매방식에 의한 유상으로 할당된다.
할당 대상업체는 이행연도별로 온실가스 배출량에 해당하는 배출권을 정부에 제출하여야 한다. 만일 할당 대상업체가 이행연도별 할당 배출권을 초과하여 온실가스를 배출한 경우 배출권 거래소를 통하여 다른 개인 및 법인으로부터 배출권을 구입한 후 이를 정부에 제출하여야 한다.
반면 온실가스 배출량에 비하여 배출권을 초과 보유하고 있는 경우 이를 다른 개인 및 법인에 판매할 수도 있다. 한편 배출권을 초과 보유하고 있는 업체의 경우 그 초과분을 계획기간 내의 다음 이행연도에 사용하도록 승인 받을 수 있고(배출권의 이월), 이행연도 말에 배출량에 상응하는 배출권을 제출할 수 없을 것으로 예상되는 경우 계획기간 내의 다른 이행연도의 배출권을 당해 이행연도에 대한 배출권의 제출을 위해 차입하는 것을 승인 받을 수 있다(배출권의 차입).
배출권 판매, 차입 가능
위와 같은 배출권은 '기후변화에 관한 국제연합 기본협약' 및 교토의정서에 의한 의무감축국의 배출권 시장 또는 대한민국과 합의서가 작성된 국가의 배출권 시장에서 역시 거래가 가능하다. 또 할당 대상업체가 배출권 거래제가 적용되지 않는 국내외 부분에서 자발적으로 온실가스 감축을 시행할 경우, 정부는 이를 배출권의 제출로 인정할 수 있고(배출권의 상쇄), 배출권 거래제가 시행되기 이전에 실시한 온실가스 배출 감축량에 대해서는 조기 감축실적으로 인정하여 배출권 할당 시에 이를 고려할 수 있다(조기 감축실적의 인정).
할당 대상업체가 제출한 배출권이 온실가스 배출량 보다 부족한 경우 그 부족분의 이산화탄소 1톤당 100만원의 범위 내에서 당해 배출권 평균 시장 가격의 5배 이하의 과징금이 부과되고, 배출권의 제출을 하지 않은 자에 대하여는 5000만원 이하의 과태료가 부과된다.
배출권 거래제의 도입과 관련하여서는 온실가스 의무감축국인 호주와 일본 등이 온실가스 규제를 오히려 완화하고 있는 상황에서 우리나라 역시 과도한 온실가스 규제를 자제하여야 한다는 주장이 제기되고 있다. 또 배출권 거래제의 시행으로 비용 부담이 급증할 수밖에 없는 석유화학 ㆍ 철강 ㆍ 시멘트 ㆍ 제지 등 에너지 다소비 업체들의 강한 반발이 예상된다.
호주, 일본은 규제 완화
특히 이미 시행 중인 목표관리제와 배출권거래제는 여러 가지 면에서 중복되므로 두 제도 사이의 관계를 구체적으로 정리하여 중복규제를 최소화함으로써 업계의 부담을 최소화하는 노력이 필요할 것이다. 목표관리제와 배출권 거래제 모두에 있어서 온실가스 ㆍ 에너지 감축목표의 설정(배출권 할당)과 온실가스 배출량의 산정 ㆍ 보고 및 검증(MRV)이 가장 중요한 역할을 하므로, 배출권 거래제 법안뿐만 아니라 환경부의 목표관리운영지침 제정안에 대해서도 관련 업계의 관심과 의견개진 등의 적극적인 참여 및 대처가 필요하다.
김현아 · 정수용 변호사(법무법인 세종, hakim@shinkim.com)
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